①一分鐘讀懂新預(yù)算法

②新預(yù)算法都修改了什么？

 為您解讀新預(yù)算法的八大創(chuàng)新性亮點

新老預(yù)算法比較，體現(xiàn)出許多創(chuàng)新性的亮點，必然會對我國深化財稅體制改革方案實施以及提升國家依法治理水平起到法律支撐與保障作用。

2014年8月31日，素有“經(jīng)濟憲法”之稱新預(yù)算法完成了實施20年來的首次大修，并于2015年1月1日起施行。

在我國法治進程中，這是一個值得銘記的日子。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。新預(yù)算法回應(yīng)百姓期待重點修改了哪些內(nèi)容？傳遞出怎樣的改革動向？我們通過新老預(yù)算法比較發(fā)現(xiàn)，此次修改體現(xiàn)出許多創(chuàng)新性的亮點。

【亮點一】全口徑預(yù)算體系“橫與縱” 政府全部收支入預(yù)算接受人民監(jiān)督

新預(yù)算法一大亮點是實行全口徑預(yù)算管理，如第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng) 當(dāng)納入預(yù)算”；第5條明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”。

實行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。

預(yù)算的完整性，就是要把所有的政府收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理，這是政府預(yù)算管理一項基礎(chǔ)性要求。為此，新預(yù)算法刪除了預(yù)算外資金的相關(guān)內(nèi)容，代之以全口徑預(yù)算，明確要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出（第十三條），從而在法律層面上確立了全口徑預(yù)算體系。

全口徑預(yù)算體系，從橫向上來講，即預(yù)算的組成，是包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”；從縱向上來講，就是每一級政府一級預(yù)算，預(yù)算層級包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的“五級預(yù)算”。

總結(jié)近年來的預(yù)算實踐經(jīng)驗，新預(yù)算法確立了一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算四本預(yù)算組成的全口徑預(yù)算體系，并對四本預(yù)算分別作了細化規(guī)定。此外，按照一級政府一級預(yù)算的原則，新預(yù)算法明確了中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府五級預(yù)算的預(yù)算體系，將鄉(xiāng)級預(yù)算也納入法定的預(yù)算范圍。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政權(quán)組織，其履行職責(zé)需要財力保障，而鄉(xiāng)級人大的一項職權(quán)就是審查和批準本級預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告，監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。而對于一些地方由縣級政府代編鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算的，可以按照規(guī)定的程序報請鄉(xiāng)級人大審查和批準。

【亮點二】避免“過頭稅”預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查重點是收支平衡，并要求預(yù)算收入征收部門完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務(wù)收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。

新預(yù)算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。同時，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過建立跨年度預(yù)算平衡機制，解決預(yù)算執(zhí)行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一年度預(yù)算中彌補等。也就是說，一個預(yù)算年度內(nèi)財政收入短收了，要通過預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金來彌補；超收了也不能“突擊花錢”，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。這些規(guī)定強調(diào)依法征收、應(yīng)收盡收，有助于避免收“過頭稅”等行為，增強政府“逆周期”調(diào)控政策效果。

【亮點三】財政管理體制的“進與退”規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢進”

針對地方可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、限定用途的專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜、交叉重復(fù)、資金分散、配套要求多等問題，新預(yù)算法第16條、第38條、第52條等條款對轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標、預(yù)算編制方法、下達時限等做出規(guī)定。

新預(yù)算法重點規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付，如強調(diào)要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付、除國務(wù)院規(guī)定上下級政府應(yīng)共同承擔(dān)事項外不得要求下級政府承擔(dān)配套資金等，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。

財政轉(zhuǎn)移支付制度是分稅制條件下平衡地區(qū)間財力差距的一項重要制度，其中一般性轉(zhuǎn)移支付主要解決基本公共服務(wù)均等化問題，專項轉(zhuǎn)移支付主要解決外部性、中央地方共同之處責(zé)任以及實現(xiàn)特定目標等。

當(dāng)前，財政轉(zhuǎn)移支付中存在的主要問題是規(guī)模過大、項目繁雜、配套過多、資金下達不及時等問題。為此，新預(yù)算法從三個方面對規(guī)范了財政轉(zhuǎn)移支付制度。一是明確了轉(zhuǎn)移支付的功能定位，即以推進地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為目標，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。二是規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付，要求設(shè)立要有法律依據(jù)、運行要有定期評估和退出機制、資金配套要有嚴格限制。三是規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算，要求編制要符合規(guī)定的標準要求，下達時間要符合規(guī)定的時限等。

這樣規(guī)定，既適應(yīng)了轉(zhuǎn)移支付制度規(guī)范發(fā)展的要求，也體現(xiàn)了當(dāng)前整合規(guī)范轉(zhuǎn)移支付項目的現(xiàn)實需要。轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化、法治化，對當(dāng)前正在推進的取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，完善省以下轉(zhuǎn)移支付分配力度，提高基層政府財力保障能力等各項財稅改革也將發(fā)揮有效地推動作用。

【亮點四】“預(yù)算公開”首次入法從源頭防治腐敗

陽光是最好的防腐劑，透明是最好的監(jiān)督。在很長一段時間內(nèi)，財政預(yù)決算等政府財務(wù)資料都屬于保密內(nèi)容，直到2005年之前，全國人大開會期間，代表們審議的預(yù)算草案都要求嚴格保密并在會后收回。直到2010年，國務(wù)院有關(guān)部門首次對外公開部門預(yù)算。在此背景下，原預(yù)算法在預(yù)算公開方面的規(guī)定也是一片空白，沒有對預(yù)算公開的具體事項作出明確規(guī)定。

近年來，社會各界對預(yù)算公開的呼聲日高，對“曬政府賬本”形成了廣泛的共識和強烈的訴求。新預(yù)算法在總結(jié)近些年來預(yù)算公開實踐的基礎(chǔ)上，從預(yù)算公開的內(nèi)容、時間、解釋說明以及法律責(zé)任等對預(yù)算公開的規(guī)定進行了全面的細化規(guī)定。

與原預(yù)算法相比，新預(yù)算法首次對“預(yù)算公開”做出全面規(guī)定，而且在不同的相關(guān)條款中多次提及。新預(yù)算法開章即總則第一條就提出要“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費等社會高度關(guān)注事項要求公開作出說明，并在第92條中規(guī)定了違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任。

將預(yù)算公開實踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，是預(yù)算法修改的重要進步，有利于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。而對于預(yù)算不夠細化問題，新預(yù)算法第32條、37條、46條等多處做出明確規(guī)定，如強調(diào)今后各級預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制。按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟分類預(yù)算有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實現(xiàn)的。

【亮點五】嚴格債務(wù)管理 防范債務(wù)風(fēng)險

地方政府債務(wù)問題如何規(guī)范，是預(yù)算法修改中廣泛關(guān)注的問題，每一次修改也都觸動著各方面的神經(jīng)。20世紀80年代末至90年代初，地方政府債券一度風(fēng)行，許多地方政府為籌集資金修路建橋。為防范地方政府過度舉債，1994年制定預(yù)算法時明確規(guī)定，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券” （第28條），堵上了地方政府發(fā)債的道路。但不少地方政府在發(fā)展中面臨資金缺口，在土地出讓金等收入之外，也開始尋求各種形式的債務(wù)性融資。

雖然總體上看，地方政府性債務(wù)的各項風(fēng)險指標處于國際通行的控制標準范圍內(nèi)，風(fēng)險總體可控，但也存在較大的風(fēng)險隱患，特別不少地方政府債務(wù)率超過100%，債務(wù)余額超過當(dāng)?shù)鼐C合財力，甚至出現(xiàn)債務(wù)逾期等問題，需要加快予以規(guī)范和逐步化解。

與此同時，地方政府債券發(fā)行工作也在逐步推進。特別是2008年應(yīng)對國際金融危機以來，以地方融資平臺等方式積累的地方政府性債務(wù)的規(guī)模急劇擴大，所形成的風(fēng)險日益凸顯。雖然總體上看，地方政府性債務(wù)的各項風(fēng)險指標處于國際通行的控制標準范圍內(nèi)，風(fēng)險總體可控，但也存在較大的風(fēng)險隱患，特別不少地方政府債務(wù)率超過100%，債務(wù)余額超過當(dāng)?shù)鼐C合財力，甚至出現(xiàn)債務(wù)逾期等問題，需要加快予以規(guī)范和逐步化解。與此同時，地方政府債券發(fā)行工作也在逐步推進。

相比原預(yù)算法，新預(yù)算法綜合考慮地方發(fā)展需要、化解地方政府債務(wù)、風(fēng)險防范化解等多方面因素，新預(yù)算法確立了堵疏結(jié)合的原則，即在為地方政府舉債“開正門”的同時，也設(shè)置了若干安全閥來“堵偏門”， 新預(yù)算法第35條和第94條，從六個方面確立了地方政府舉債的基本規(guī)則。

一是舉債主體，規(guī)定只能是經(jīng)國務(wù)院批準的省級政府；二是用債方向，要求只能是用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是債務(wù)規(guī)模，實行債券發(fā)行限額管理，不能超額發(fā)行。四是還債能力，應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的資金來源。五是管理機制，規(guī)定了有關(guān)的債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警機制等。六是法律責(zé)任，明確規(guī)定了違規(guī)舉借債務(wù)或為他人債務(wù)提供擔(dān)保的法律責(zé)任。這些規(guī)定把地方政府在舉借債務(wù)開閘的同時，為政府舉債的風(fēng)險能夠控制在合理區(qū)間套上了法律的“緊箍咒”。為地方政府債務(wù)管理套上預(yù)算監(jiān)管的“緊箍咒”，也從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還等問題。

【亮點六】“勤儉節(jié)約”入法 違紀鐵腕追責(zé)

針對現(xiàn)實中的奢侈浪費問題，新預(yù)算法對于厲行節(jié)約、硬化支出預(yù)算約束做出嚴格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴控機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

相對于原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫款、隱瞞預(yù)算收入等三種情形設(shè)置了法律責(zé)任，且不夠具體明確，新預(yù)算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責(zé)任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規(guī)定了法律責(zé)任。如對政府及有關(guān)部門違規(guī)舉債、挪用重點支出資金，或在預(yù)算之外及超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所的，對負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責(zé)任等。

【亮點七】首次提出預(yù)算績效的概念

新預(yù)算法首次提出預(yù)算績效的概念，并將績效的思維貫穿于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查的各個環(huán)節(jié)之中。

第一章總則中，將“講求績效”列入各級預(yù)算所要遵循的五原則之中；第四章預(yù)算編制中，將上年度預(yù)算支出績效的評價結(jié)果作為各級預(yù)算編制的重要依據(jù)之一；第六章預(yù)算執(zhí)行中，要求各級政府及預(yù)算部門與單位，必須對預(yù)算執(zhí)行情況進行績效評價；在有關(guān)預(yù)決算審查的章節(jié)中，明確要求人大負責(zé)審查年度預(yù)算如何提高績效以及重點項目支出結(jié)果績效的情況。可以預(yù)見，政府預(yù)算的編制、執(zhí)行與審查將終結(jié)粗放管理階段，從而進入以績效論“英雄”的科學(xué)管理軌道。

【亮點八】首次較系統(tǒng)地勾勒出預(yù)算審查體系框架

首次較系統(tǒng)地勾勒出預(yù)算審查的體系框架，對審查體系、審查主體與審查內(nèi)容做出了清晰規(guī)定，無疑將大大強化預(yù)決算審查的力度。

預(yù)算法的執(zhí)行效果，很大程度上取決于對政府預(yù)算審查制度是否健全有關(guān)。關(guān) 于預(yù)算審查體系，新預(yù)算法第二、五、六、八各章的相關(guān)條款中，根據(jù)預(yù)算審查的功能定位，形成了人大審查、政府財政部門審查、審計部門審查以及公眾審查為一體的全方位預(yù)算審查體系。

關(guān)于審查主體各自的定位，做到分工明確、職責(zé)清晰。人大代表會議負責(zé)預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查，人大常委會負責(zé)預(yù)算調(diào)整方案審查，人大專門委員會負責(zé)預(yù)算草案初步方案的初步審查，政府財政部門負責(zé)對部門與單位決算及決算草案進行審核與審定，審計部分負責(zé)對各級政府決算進行審計，人大代表和社會公眾有權(quán)在審查預(yù)算草案前提供相關(guān)意見。

除此之外，新預(yù)算法還從八個方面對預(yù)算審查的主要內(nèi)容作出界定，使得預(yù)算審查的方向更加明確，有利于預(yù)算審查工作的有效推進。