十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃前不久公布，共列出79件條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的第一類項目，檢察公益訴訟法（公益訴訟法）位列其中。

從黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度以來，我國公益訴訟制度從無到有、從小到大，不斷發(fā)展。隨著公益訴訟工作的不斷發(fā)展，公益保護觀念的深入人心，人民群眾對于公益訴訟守護美好生活的需求和愿景越發(fā)強烈，公益訴訟立法已成為司法實踐中的迫切需求。

近年來，多名人大代表不斷呼吁加快公益訴訟立法。今年，有關(guān)完善公益訴訟制度推進法治中國建設(shè)的代表建議被全國人大常委會辦公廳確定為重點督辦建議。

現(xiàn)有立法規(guī)范過于分散

近年來，我國的公益訴訟立法和實踐進入了快車道，法律依據(jù)逐漸豐富。

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法的決定，公益訴訟正式寫入法律。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，檢察機關(guān)提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。此外，海洋環(huán)境保護法、環(huán)境保護法、消費者權(quán)益保護法、個人信息保護法等多部法律都規(guī)定了有關(guān)公益訴訟的內(nèi)容。

但在全國人大代表、民革中央常委、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建看來，現(xiàn)有公益訴訟立法制度過于分散，公益訴訟立法規(guī)范還存在諸多缺陷，出臺一部專門的公益訴訟立法十分有必要。首先，立法規(guī)范比較分散，而且各項規(guī)定之間存在重復(fù)性乃至沖突性條款。其次，立法內(nèi)容較為松散，尚不能構(gòu)成嚴密或較為嚴密的規(guī)范體系，實際運行時存在立法空白。第三，司法解釋的規(guī)定效力位階較低，有許多認識分歧的問題無法通過司法解釋求得共識。最后，公益訴訟中暴露出的一些問題，如公益訴訟范圍過窄、公益訴訟案件線索受限、公益賠償金難以有效管理和使用、公益訴訟與其他相關(guān)法律機制的銜接協(xié)同機制不夠健全等，亟待通過立法解決。

具體制度設(shè)計仍需完善

公益訴訟制度全面推開以來，案件范圍不斷拓展，辦案數(shù)量不斷攀升，公益保護效果日漸明顯，逐步探索出公益保護的“中國方案”。其中，檢察公益訴訟是重要組成部分，今年的最高人民檢察院工作報告顯示，5年來立案辦理公益訴訟75.6萬件。

全國人大代表，天津市人民檢察院黨組書記、檢察長陳鳳超認為，公益訴訟的具體制度設(shè)計仍需完善補強。

“目前公益訴訟制度的規(guī)定過于分散，各個法律中對于公益訴訟權(quán)利行使的主體、內(nèi)容方式等也不統(tǒng)一，概括性、宣示性條款多，具體制度設(shè)計內(nèi)容較少，不利于公益訴訟制度整體效能的發(fā)揮。”陳鳳超指出，目前對于提起公益訴訟的訴訟請求，實踐中仍然參照民法典及相關(guān)部門法律的規(guī)定，缺少體現(xiàn)公益訴訟特點的懲罰性賠償、勞務(wù)代償、補植復(fù)綠、替代性修復(fù)等訴訟請求的明確具體規(guī)定和適用條件規(guī)制，造成公益訴訟訴請缺乏法律依據(jù)。在部分公益保護領(lǐng)域，如個人信息保護、反壟斷等，缺少明確的法定責任承擔方式，影響公益保護實效。同時，對于檢察機關(guān)提起公益訴訟程序與法律規(guī)定的機關(guān)、社會組織提起公益訴訟程序之間的差異、銜接、順位、協(xié)同等關(guān)系的制度設(shè)計仍不清晰，檢察機關(guān)支持法律規(guī)定的機關(guān)或社會組織提起公益訴訟的標準、程序需要細化明確。

此外，在陳鳳超看來，案件管轄、舉證責任和證明標準、與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接、裁判后法律監(jiān)督程序、執(zhí)行程序的啟動和參與、公益訴訟損害賠償金的管理和使用等具體制度，也都需要通過專門立法予以回應(yīng)。

立法研究明確重點問題

隨著公益訴訟觀念的深入人心，公益訴訟專門立法的呼聲越來越高。地方立法為進一步推進公益訴訟國家立法奠定了豐富的實踐基礎(chǔ)，提供了可資借鑒的立法樣本。同時，全國檢察機關(guān)針對公益訴訟檢察辦案實踐中的問題形成和發(fā)布了一大批公益訴訟指導(dǎo)性案例、典型案例和規(guī)范性文件、指導(dǎo)性意見，也為檢察公益訴訟制度的專門立法完善提供了基礎(chǔ)和參考。

結(jié)合實踐發(fā)展，湯維建建議采用“全國統(tǒng)一立法+授權(quán)地方立法”的模式規(guī)范和拓展公益訴訟受案范圍。一方面，將現(xiàn)有法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓保護、英烈名譽保護、未成年人保護以及個人信息保護等領(lǐng)域的公益訴訟作出集中列舉性規(guī)定。同時，授權(quán)地方立法對安全生產(chǎn)、公共安全、文物和文化遺產(chǎn)保護、水利、市場監(jiān)管、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域進行因地制宜立法調(diào)整，形成有序拓展公益訴訟范圍的既積極穩(wěn)妥同時又兼具地方特色的層次性、差異性梯形拓展模式，體現(xiàn)原則性與靈活性的有機統(tǒng)一。

目前，推進公益訴訟專門立法工作已經(jīng)基本形成了共識。多位全國人大代表就立法重點也提出了多項建議。

調(diào)查核實權(quán)是檢察機關(guān)開展公益訴訟的前提性也是保障性權(quán)力。為了使調(diào)查核實權(quán)行之有效，湯維建建議在公益訴訟法中對調(diào)查核實權(quán)進行專章系統(tǒng)規(guī)定，使各種調(diào)查核實具體方法方式得以明定化，使之具有可操作性，尤其是對調(diào)查核實權(quán)的有效運行提供了諸多保障性措施，包括檢察機關(guān)采取訓(xùn)誡和制止等強制性措施和查封扣押等證據(jù)保全的權(quán)力。

此外，湯維建還建議通過立法打造“三合一”公益訴訟體制和機制，建立公益修復(fù)管理人制度，明確公益訴訟懲罰性賠償制度的適用范圍和適用規(guī)則，設(shè)置公益損害賠償金財政代管機制，構(gòu)建區(qū)域性公益訴訟協(xié)同機制，構(gòu)筑公益訴訟支持系統(tǒng)，支持社會組織提起民事公益訴訟，構(gòu)建公益訴訟人才供給機制。

陳鳳超建議繼續(xù)加強對公益訴訟制度定位、特征等基本立法前提理論問題的研究論證，并選擇合理的立法方式和立法步驟。同時，應(yīng)當對于公益訴訟重點問題加強研究分析，完善制度程序設(shè)計。

全國人大代表，福建省廈門市人大常委會主任、黨組書記楊國豪建議制定檢察公益訴訟法時對一些重點問題予以明確，包括采用概括列舉及兜底方式確定辦案領(lǐng)域、規(guī)范和保障檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)、明確適用懲罰性賠償?shù)那樾巍⒔⑷舜蟠斫ㄗh或政協(xié)委員提案向公益訴訟檢察建議轉(zhuǎn)化機制等。